徐焕东:对我国政府采购“多法”并存格局的思考(下)

在我国政府采购领域,不仅存在“众法”并存及诸多条例与管理办法共生的局面,还面临着本应作为规范政府采购行为“大法”与“本法”的政府采购法,在现实中却仍停留在“小法”层面上,甚至随着包括正在考虑中的军事采购条例及一些地方的《公共资源交易管理条例》等规则的出台,以及公共资源交易的推广,我国政府采购法日渐势微的局面已充分显现,甚至早已淹没在各种其他法律制度之中,无论其规范的范围、产生的效力还是发挥的功能作用似乎都已进入了下行通道。

“本法”效力递减

在我国,招标投标法规范政府采购资金的实际数量远远大于政府采购法规范的数量。政府采购法第四条规定政府工程进行招标投标的,适用招标投标法。尽管政府采购法实施条例已在立法层面尽力做了解释与辨析,但却是螺蛳壳里做道场,实践中对于政府采购工程适用法律情形的模糊界定导致现实中人们普遍认为政府工程采购完全适用于招标投标法。

由此自然而然产生了一系列现实问题。由于我国政府公共基础投资在经济发展中占有极其重要的地位,从中央到地方各级政府铁路、道路、桥梁、城市基础建设、办公大楼等建设等支出金额十分庞大,且基本属于招标范畴,这些工程本应是政府采购的重要组成部分,却不受政府采购法的约束。仅以2008年中央为刺激经济增加的4万亿元公共投资为例,事实上,中央投资的4万亿加上地方为刺激经济增长的投入构成了一个非常庞大的支出数字,但其中真正用于货物与服务的狭义意义政府采购有多少?虽然无法准确统计,但从2008年至2011年的四年全部政府采购统计数据来看,我国每年政府采购规模也不过万亿而已,说明中央增加的4万亿公共投资基本没有走政府采购程序。

同时,由于狭义的政府采购主要停留在采购汽车、电脑、空调电器、家具之类的货物与服务,而且受到集中采购目录及限额标准的限制,加上相当一部分采购项目适用协议供货等非集中、非批量、非竞争及非具体监督的采购方式来操作进行的。因此,真正按照政府采购法采购的金额十分有限。根据2013年统计的数据来看,当年我国政府采购金额共计16000亿,占当年财政支出不到12%,占当年GDP约2%左右(国际一般达到10%)。

由于很难找到具体说明政府采购规模的数据,笔者在此处引用2012年中纪委在南昌召开的关于建立公共资源交易中心推进会中的会议材料中的统计数据,并以此作简要的观察分析。

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